土地约束性指标管控政策的选择性执行及其治理研究——基于市县层面的考察

Selective implementation of municipal and country government in land use planning management is a common problem, which may result in the failure of planning targets and the planning modification. Hence, it is necessary for finding policies to correcting implementation deviation to systematically research selective implementation. Firstly, this project analyzes the institutional framework of the land binding index control policy implementation under the fiscal decentralization and political centralization, summarizes the selective implementation character of municipal and country government and measures implementation deviation by taking Jiangsu, Hunan and Sichuan province as research scale; then, this project gives a game analysis based on the PSA three-tire proxy model including central government, provincial government, Bureau of state land supervision, municipal and country government, gets the influence factors and its regional difference, rank difference based on the multiple regression model of the selective implementation; Finally, considering acceptance of municipal and country government, this project chooses governance mechanism under the fiscal decentralization and political centralization in order to correct implementation deviation. The research results will provide theoretical and practical reference for the improvement of land binding index control mechanism and the reform of political and economic system.

土地约束性指标管控政策的市县政府选择性执行是当前土地利用规划管理中的普遍现象，可能导致原定规划政策目标难以实现并最终迫使规划作出修改和调整。因此，需要在现行政治经济体制框架内对市县政府选择性执行开展系统研究，寻求纠正执行偏差的治理策略。本项目首先在财政分权、政治集权的体制背景下厘清土地约束性指标管控政策执行的制度框架；选择江苏、湖南、四川3省，考察市县政府这一主要执行主体的选择性执行特征并诊断执行偏差；然后通过“委托—监督—代理”（PSA）三层代理模型整体考察执行过程中市县政府、省级政府和土地督察局、中央政府的行动策略，给出选择性执行的博弈解释；进而采用多元回归模型分析执行偏差的影响因素及区域、层级差异；最终回到财政分权、政治集权的体制框架内，在考虑市县政府接受度基础上构建相应的治理机制。研究成果对完善我国土地约束性指标管理机制、深化政治经济体制改革，具有一定的理论和实践参考价值。

土地约束性指标管控政策是我国土地管理领域的一项重要公共政策，但在实施过程中却面临选择性执行问题，严重损害了政策效力。本项目沿着“理论框架-问题诊断-机理剖析-治理策略”的思路对这一问题开展系统研究。首先，立足我国财政分权与政治集权的体制背景，分析了财政激励、晋升激励影响地方政府土地利用的路径；明确了政策目标、工具及核心主体，构建起研究的理论框架。其次，总结了市县政府选择性执行的特征，即一方面尽可能做大城镇建设用地规模，造成新增建设占用耕地规模等指标被突破，另一方面大规模进行土地整理复垦开发来补充耕地，在完成耕地保护数量目标的同时却忽视质量目标；进一步的定量测度结果显示，多个地区在规划中期即已突破规划末期的控制指标，表明存在严重的政策执行偏差。然后，构建P-S-A博弈模型阐明了选择性执行的机理，即由于政策执行中的“利益连带”和“利益交换”关系，作为监督者的省级政府、土地督察机构可能与代理者市县政府合谋而放松监管，委托者中央政府则由于面临“发展与保护”的两难选择、顾忌高昂监督成本等因素而往往选择容忍合谋，导致府际间形成合谋均衡；运用空间计量模型进行影响因素分析，表明地区间的财政竞争、引资竞争等因素是引发选择性执行的关键变量。最后，根据影响机理分析，从构建激励相容的府际博弈关系角度提出选择性执行的治理机制，具体包括通过强化经济增长质量考核、设立差异化绩效指标来进行政绩考核制度改革，通过调整央地间的土地收入分成、合理配置央地间的财权事权来进行财政分配制度改革，通过推动土地督察的法治化建设、提高土地督察的独立性来进行土地督察制度改革。项目成果为落实约束性指标等土地管控政策、深化政治经济体制改革提供了决策依据，产生了积极的学术贡献和社会贡献。围绕项目内容已发表CSSCI期刊论文7篇，另有4篇在投；获得各类学术奖励5次；参加学术会议10余人次；培养博士研究生1名，硕士研究生6名，项目成果达到预期。