纵向行政层级结构下的协同治理理论研究——以中国环境治理为例

To solve a "wicked problem" such as environmental pollution, it takes multiple sectors to act together to explore the solution that is beyond the capacity limitation of any single organization involved. "Collaborative governance" is the agreed solution to these wicked problems among scholars of public administration, which includes a network structure with participants interactions, and a collaborative mechanism decided by elements such as trust, reciprocity, resource dependency, goal similarity and heterogeneity. Current theory, however, lacks the discussion of the role of hierarchical impacts in collaboration, which could hardly help Chinese environmental practices within a strong top-down administrative system. This research aims to collect collaborative data of air pollution reduction and water pollution reduction in China, and analyze how hierarchical powers may influence horizontal collaborations. Detailed discussions will focus on collaboration motivation, influential elements on collaboration formation, evaluation of collaboration effectiveness, and the dynamic transformation of different collaboration formats under the top-down influence. This research will also suggest what policy instruments or institutional design may promote collaboration here in China. Ultimately, this research will response to the concurrent challenges in public administration theory by providing a suitable theory for Chinese environmental collaborative governance, and by providing practical policy implications.

环境污染等复杂问题的治理要求多个部门共同行动，建设性地探索超越单个部门能力限制的解决方案。“协同治理”模式是公共管理学界普遍认同的解决方案，主要包含了参与组织之间的协同互动网络结构，和基于信任、互惠、资源依赖、目标、问题性质等要素的协同机制。然而现有的理论因为没有包含对行政体系中纵向层级力量的考量，无法解释在我国强有力的纵向管理行政体系中，环境治理面临的诸多挑战。本研究在收集大量大气污染和水污染协同治理案例和实证数据的基础上，重点分析纵向层级影响力下协同关系的形成原因、影响协同关系维系的重要影响因素、不同的协同模式的动态转化和对比、以及为了促进协同发展可能采用的政策和制度设计，最终构建适用于我国环境治理的协同治理理论框架。本研究力图在协同治理理论拓展和协同治理实践两个方面对公共管理学面临的挑战进行回应。

既有的协同治理文献更多是基于西方的政治体制和行政设置产生的，无法直接协助理解我国近年来大量涌现的环境协同治理实践。本项目收集了大量我国环境协同治理数据，在概念界定与比较的基础上，首先构建了解释静态协同治理因果关系的理论框架，并细致研究自愿协同要素和纵向干预要素对协同产生的影响机制。随后，本研究聚焦动态的协同过程，从全生命周期理解推动要素在不同的协同阶段影响协同形成的机理。最后，本研究聚焦在如何系统性地设计多种政策工具组合，完成协同的纵向干预设计，达到更好的环境协同治理效果。.本研究的数据来源多样，涵盖了京津冀、长三角、珠三角、长江流域、成渝地区等环境治理重点地区，并包含了大气污染防治、跨域水治理和土壤治理领域的重点案例、协同行为数据库、中央和地方政府政策文件数据库、环境标准数据库。较为全面地描摹了2006年到2022年我国环境协同治理的实践经验。.本研究结果有助于全面理解我国环境协同治理过程，特别是基于我国行政体系设置而产生的上级纵向干预的影响机制。首先，自愿协同大量涌现，纵向干预客观存在已经是我国环境治理的现状。原有的自上而下的政策执行理论已经越来越难于解释和指导复杂的跨部门和跨域环境治理。各方主体之间的自愿协同要素（资源依赖程度、协同历史、信任基础等）是协同活动能否产生、长期协同机制能否维持的重要基础。与此同时，来源于上级部门的纵向干预能够显著补充自愿要素不足造成的协同意愿低下情况，也能显著提升自愿要素对协同效果的影响程度。.但是，纵向协同的影响机制较为复杂，需要根据协同阶段、地方自愿协同的基础灵活设计，如果设计不当，有可能产生负面效果。研究表明：明确参与范围与协同目标而对协同机制设置留有余地的纵向干预能够更好激发地方协商过程。而适当地将直接纵向干预转化为间接的制度环境设计也对协同治理的长效性至关重要。当前我国环境治理领域形成的协同政策工具组合有较好的综合效果，但在工具协同方面仍需加强。