资本化效应、土地财政与地方公共品提供：因“地”而异的中国式分权

Based on China's land finance, this project aims at examing the relationship between local revenue institution and local public goods provision. It tries to answer the following questions: Does capitalization effect exsit in China? Will the capitalization effect diminish with the adjustments of supply side? Will capitalization effect create incentives for the provision of local public goods ? The combination of capitalization effect and different local revenue institutions will create different fiscal incentives for local government. If local government is financed with land use right transfer revenues, fiscal incentives will be distorted with respect to time , space and people without city Hukou. Both the structural bias of China's public expenditure and the discriminatory public goods provision under the Hukou regulation have roots in land finance. Distortions of local expenditure behavior can be erased by land finance reform. It will be helpful to understand the principles of China's decentralization system and be of great importance for the design of fiscal institutions.

本课题以中国的土地财政为背景，旨在研究地方收入制度影响地方公共品提供行为的理论机制和经验证据。课题试图回答以下问题：公共产品资本化效应在中国存在吗？资本化效应会随着时间推移和供给方的调整而消失吗？资本化效应会对公共产品的供给方产生激励作用吗？资本化效应与不同的地方收入制度相结合，可对地方政府的公共品提供行为产生不同的财政激励。以交易型土地出让收入为主要特征的地方收入制度会对公共品提供产生时空扭曲和人际扭曲（城市户籍人口和非户籍人口之间）。当代中国地方财政的两大特征事实——公共支出结构偏向和城市公共品歧视性提供，虽“病灶”不同，但“病理”相近，均由地方土地收入制度所致。改革地方土地财政收入制度，才能校正地方支出行为扭曲，实现公共品的均衡配置。这对于理解当代中国的财政分权体制运行原理和财政制度设计具有重要价值。

公共服务的有效提供是地方财政治理的核心命题，本项目从地方收入制度，尤其是土地税费收入制度的视角，在公共服务资本化的分析框架下同时解释了当代中国地方财政治理的两类偏向——“财政支出结构偏向”和“户籍歧视性公共服务提供”。中国的地方财政收入高度依赖一次性的土地出让，而非连续性的土地溢价捕获。基础设施等硬件服务往往在土地开发的前期阶段（土地出让前）提供，而一般性公共服务往往在土地开发的后期阶段（土地出让后）提供，因此，在地方政府高度依赖土地出让这种收入工具时，基础设施提供的财政激励强，而一般性公共服务提供的财政激励弱；同样，对于城市外来人口，公共服务的消费权利往往与户籍捆绑在一起，而户籍的取得高度依赖于购房，即通过购房一次性向地方政府购买城市公共服务的消费权利，这种地方土地财政收入设定一方面造成了有无城市户籍人口之间的公共服务消费权利不平等，另一方面造成公共服务提供成本分担的代际转移。我们利用房地产数据、土地出让数据以及城市公共服务数据和地理信息数据对本项目提出的理论假说进行了验证，发现公共服务的资本化现象普遍存在，公共服务资本化的时序特征和对应的地方收入制度设计对于理解地方财政行为的扭曲非常重要，要消除公共支出结构偏向和城市公共服务的户籍歧视，需要改革完善地方土地租税收入制度，做对地方政府公平、均衡提供公共服务的财政激励，做对公共服务提供成本的人际和代际间合理分担。本项目研究的成果对于理解最优城市公共品提供机制具有重要的理论意义，对于地方收入体系，尤其是地方税、地方债务制度改革，以及城市户籍制度改革、城市公共服务均衡提供也有较为重要的政策含义。