城市多规合一的运行机理与空间治理绩效研究

Integration of multiple plans has become a urgent issue for the reformation of China's spatial planning system and ecological civilization system,which is encountering the transition from the formation of “one-integrated-map” to its implementation, with the rebuilding of the new integrated spatial planning system. It is critical to investigate the operational mechanism and governance performance of integrated planning, which will help the realization and improvement of the integration of multiple plans in one region. In this study, on the basis of core concepts from man-land interrelation theory and system science, we carry out the research from the integration perspective of “space-planning technique- planning system”, with a centerline of thoughts focusing on building the theoretical foundation, analyzing the operational mechanism, accessing the governance performance of integration of multiple plans in one city, and comprehensively interpreting its causes-and-effects and proposing policy suggestions. Taking Dunhuang City as a case study, the proposed evaluation system consists of two main parts: a）integrated evaluation focusing on the sub support elements; b）planning-implementation-level evaluation including spatial and non-spatial factors. In addition, GIS spatial analysis model was applied, revealing the effective governance performance of integration of multiple planning and the causes-and-effects behind it. This research can help enrich the theoretical systems of integration of multiple planning, provide a way to improve integrated planning making as well as implementation, and also contribute to the better regulation of the spatial layout of Dunhuang City.

作为我国空间规划体系和生态文明体制的重要改革任务，多规合一正面临从 “一张图”形成到付诸落实并重建多规协同新秩序的过程，探究多规合一的运行机理及其空间治理绩效是推进多规合一实现和完善的关键。项目基于人地关系和系统科学理论基础，从“空间—技术—制度”一体化的视角出发，以“建立多规合一的理论框架——剖析城市多规合一的运行机理——评估多规合一的治理绩效——开展成因分析及提出政策建议”为思路主线。以敦煌市为例，构建由“支撑性评价（即多规协同度评价）”和“规划实施评价（含空间因子和非空间因子评价）”两部分三方面的评价体系，并综合运用GIS空间分析和综合评估模型，揭示多规合一的空间治理绩效及其成因。本项目有助于丰富多规合一理论体系，并将为进一步完善多规合一及其实施运行提供一定的参考价值，对案例区国土空间调控提供合理的政策建议。

开展多规合一是我国空间规划体系和生态文明体制改革的重要战略要求。2014年四部委联合在全国开展28个县市的“多规合一”试点，2018年3月，中共中央发布《关于深化党和国家机构改革的决定》，自然资源部正式组建，建立空间规划体系并监督实施成为其重要职责之一，国土空间规划应运而生，成为 “多规合一”的崭新含义。 国土空间规划融合了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，目前全国上下正在开展国土空间总体规划新实践，一系列新的科学问题产生了理论和创新的新需求。本研究借鉴了地理学、经济学、城乡规划学、土地资源管理等多学科理论，特别是融入了资源环境经济学的微观经济理论和价值评估方法，系统研究了推动多规合一运行的规划体系创新路径；探索实践了市县国土空间总体规划的编研核心内容；将空间治理绩效评价从一致性评价、质量评价拓展到了经济评价，重点研究了敦煌、民勤、古浪等典型荒漠型自然资源的经济价值；研究了绿色产业、绿色金融、可转移开发权等生态补偿机制。研究获得的结论包括：（1）以作为综合政策的“发展规划”和作为综合政策载体的“空间规划”为核心系列，建立国家规划体系；（2）以“三线”管控和国土空间规划分区为基础，建立引导市县级要素集聚、社区发展、绿色产业布局、绿色金融发展的基础性框架；（3）试点期的民勤县多规合一规划有效指导了城镇空间的建设和发展，但新的发展要求下“一张图”正面临新的协调任务；（4）自然保护地具有较高的舒适性价值，国土空间规划有效地解决了因其价值被低估而低效地占用的问题；（5）未来应该进一步探索多元化市场化的生态补偿机制，促进国土空间规划的有效实施。研究还建立了民勤县土地利用现状（规划）图斑数据库。研究可为实现国土空间规划落地运行提供一定的思路支撑，有助于深化认识空间管制的预期经济绩效，为土地资源市场化配置以及生态产品价值的实现路径提供思路借鉴。