“以奖代补”：中国政府间转移支付制度设计中的激励导向及影响评估

The study is a research on China's inter-governmental transfer payment system through theoretical analysis and policy evaluation of the policy of “substituting subsidies with rewards”. Different from traditional transfer payments, which mainly focused on the subsidies of the weak, policy of “substituting subsidies with rewards”pays more attention on the incentive for local governments; It’s an institutional innovation in the field of China's inter-government system. There are three purposes of this study. First of all, through the carding of policy documents, field studies and international comparison, refining the basic characteristics of the policy, analyze its mechanism and social welfare effect from the view of incentive theory, put forward the theoretical hypothesis; Second, based on the city and county level data, evaluate some selected policies of “substituting subsidies with rewards”, including whether the incentive target was achieved, the impact on the fiscal equalization, etc.; Third, analyze the “crowding out” effect of the policy. The research will be helpful to understand the economic impact of inter-governmental transfer payment; it’s a useful supplement for incentive theory and its empirical research, and will provide solid evidence for Chinese inter-governmental transfer payment system reform.

本项研究，主要是对中国政府间转移支付制度中的“以奖代补”资金分配方式，进行理论分析和政策评估。与传统的侧重于补助弱者的政府间转移支付项目相比较，“以奖代补”更为注重对地方政府的激励，是中国政府间关系领域的一项制度创新。本项研究，一是结合政策文件梳理、实地调研和国际比较，提炼 “以奖代补”转移支付资金分配方式的基本特征，从激励理论的视角分析其影响机制及社会福利效应，提出理论假说；二是基于市县级财政和经济社会发展数据，采用政策评估方法评估若干“以奖代补”转移支付项目的政策效果，包括激励目标是否实现，对财政均等化的影响等；三是采用计量分析方法，分析“以奖代补”政策在其他方面的“挤出效应”。项目研究将有助于丰富对政府间转移支付经济影响的认识，是对激励理论及其经验研究的一个有益补充，可以为讨论中国政府间转移支付政策问题提供坚实的证据。

作为解决政府间财力纵向不平等和横向不平等的主要手段，政府间转移支付是世界各国普遍建立的政府间财政关系领域的基础性制度。中国的政府间转移支付具有独特性，目前已占全国财政支出的32%左右，远超其他国家。如何管理好政府间转移支付，处理好公平与效率之间的关系，对于提高财政绩效关系重大。本项研究围绕中国政府间转移支付相关问题，课题组开展了系列相关研究。. 课题组采用截面数据双差法评估了20 世纪90 年代中期中国教育领域最大的转移支付项目，“国家贫困地区义务教育工程”对受益个体的中长期影响，发现该工程让受益儿童成年后的受教育年限显著提高0. 7 年左右，但其收入并未显著提高。课题组首次采用规范的经济学分析方法，理论建模和计量检验等，研究了财政管理与政府间转移支付对中国财政领域的“牛皮癣”问题“突击花钱”的影响。课题组还针对转移支付资金主要监管力量，审计监督和人大预算监督的相关政策问题开展相关政策研究；基于县级数据和省级数据，考察了转移支付对实现“财力均衡”的影响。. 课题组还特别关注由中国基层政府在1980年代初期首创的“以奖代补”转移支付资金管理方式，提炼了其制度创新价值。课题组梳理了“以奖代补”的思想起源及在财政领域的推广应用，指出：与传统的转移支付简单地按事前测算标准向下级政府拨付资金不同，“以奖代补”聚焦政策影响，以精准的瞄准机制、明确的契约模式、实绩与奖励挂钩的激励机制以及成果导向的事后监管体系，发挥激励效应。理论分析标明，“以奖代补”以“限高”或“限低”的入圈指标决定补助对象，以工作实绩的绩效指标决定补助大小；在不同情形下，其激励效果和公平性的影响需要依据契约条件具体分析。课题组还以“生猪调出大县”为例，计量检验“以奖代补”类政策的激励效果，发现该政策可以显著增加生猪的出栏量和存栏量，且其动态入围设计可以对有潜力达到入围标准的县市产生激励，增加其生猪出栏量和存栏量。